Evolution de la population bretonne : les importantes conséquences des "effets de seuil" pour les communes

L'INSEE vient de publier les derniers chiffres de population en Bretagne. Au 1er janvier 2021, la population bretonne était de 3 394 567 habitants. Soit une augmentation de 0,5% (un peu plus de 100 000 habitants) en six ans.

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Le Finistère voit sa population augmenter de près de 14 000 personnes (0,3% d'augmentation).

Dans le détail, il y a évidemment de fortes disparités selon les communes. Saint-Rivoal connaît par exemple une augmentation de 3,4% de sa population qui passe de 178 à 217 habitants. À l'inverse, Dinéault perd 300 habitants entre 2015 et 2021 et passe sous la barre des 2 000 habitants. Une évolution que le maire explique par le mode de calcul de l'INSEE qui prend en compte les "communautés". En l'occurrence, les effectifs de l'école de gendarmerie qui ont un impact déterminant sur le résultat final. Il ne faut donc pas y voir une "fuite" de la commune.

Une mécanique complexe

Or, passer un seuil a des conséquences très concrètes pour les communes en France. Étonnamment, il n'existe pas de document unique recensant toutes les conséquences de ces effets de seuil sur l'administration, les finances, les obligations ou les moyens alloués à une commune. Ce que reconnaissent les sénateurs bretons Gérard Lahellec et Françoise Gatel. Cette dernière maîtrise particulièrement bien le sujet en sa qualité de présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation au Sénat.

Il est impossible d'être exhaustif en la matière, d'autant plus que les règles ne sont pas absolues. Il existe des dérogations et exemptions possibles. Nous allons lister les principaux changements de ces effets de seuil.

Le passage des 1 000 et 2000 habitants

Quand une commune dépasse les 1 000 habitants, comme Sainte-Sève (près de Morlaix) en 2016, la principale conséquence est sur le changement de scrutin aux élections municipales : on passe d'un scrutin plurinominal majoritaire à un scrutin de listes. La commune perd également la DPEL, une dotation réservée aux plus petites communes françaises.

Dinéault, Lanvéoc, Guissény ou Plogastel-Saint Germain sont passés ces dernières sous la barre des 2 000 habitants. Ce seuil change surtout la vie financière des communes puisqu'il constitue un des paliers pour le calcul de la DGF, la dotation globale de fonctionnement. Sous les 2 000 habitants, le mode de calcul, très complexe de la DGF, est modifié. Pour faire simple : l'État donne un peu moins de moyens. On retrouve cette conséquence à d'autres seuils et pour d'autres dotations de l'État.

Une pharmacie pour 2 500 habitants

A l'inverse, Plouénan a dépassé la barre des 2 500 habitants. Une limite très importante pour des questions de santé puisque c'est le seuil qui permet l'installation d'une pharmacie. La maire de la commune, Aline Chevaucher, explique que cela peut aussi complexifier certaines tâches, car certaines aides de l'État, pour des projets patrimoniaux par exemple, disparaissent au-dessus de ce seuil. À chaque seuil, le nombre de conseillers municipaux évolue également. À partir de 2 500 habitants, on passe de 19 à 23 conseillers municipaux.

Le seuil des 3 500 habitants et le logement social

Au-dessus des 3 500 habitants, le nombre d'élus passe à 27 "ce qui n'est pas négligeable au moment de mettre une liste sur pied", explique le maire de Plobannalec-Lesconil Cyrille Le Cleac'h. Sa commune et celle de Plouescat ont ainsi franchi ce seuil depuis 2015. Il a un peu plus de conséquences en matière de fonctionnement puisqu'il oblige les communes à avoir un débat d'orientation budgétaire et un rapport d'orientation budgétaire.

Cela peut également changer les obligations en termes de logement social si la commune se trouve dans une agglomération de plus de 50 000 habitants. La commune est alors censée compter 20% de logement social. Ce qui pourrait arriver par exemple à Plogonnec (3 210 habitants) en périphérie de Quimper si la commune dépassait ce seuil à l'avenir. L'ancien maire Chistian Kéribin précise d'ailleurs que la commune a anticipé cela lors de l'élaboration du dernier PLU (plan local d'urbanisme) en fixant la part de logement social à 20% dans les nouveaux lotissements. Cette règle n'est pas absolue, car l'État peut accorder des dérogations et les communes d'une agglomération se répartir la part de logements sociaux sur l'ensemble du territoire.

5 000 habitants : obligation d'une aire pour gens du voyage

Le seuil des 5 000 habitants est "important pour les finances d'une collectivité", explique la maire de Locmaria-Plouzané, Viviane Godebert (sa commune a franchi le seuil depuis 2015) car cela change encore le mode de calcul de la DGF mais aussi la dotation de solidarité rurale, la dotation nationale de péréquation (à partir de 5 000 habitants, les communes touchent ce qu'on appelle les droits de mutation) ou les subventions départementales et régionales.

Cette limite constitue aussi le seuil d'obligation pour la mise en place d'une aire d'accueil des gens du voyage. Infrastructure qui peut toutefois être gérée par une intercommunalité. Les élus municipaux passent à 29.

10 000 habitants : vers plus d'indépendance

Quand une commune voit son nombre d'habitants dépasser les 10 000, ce qu'a fait la commune de Fouesnant ces dernières années, son nombre de conseillers passe à 33. Au-dessus de ce seuil, il est impossible de toucher la dotation de solidarité rurale. Les communes ne peuvent également plus bénéficier de la mise à disposition gratuite des services de l'État pour l'instruction des autorisations d'urbanisme (permis de construire, de destruction, etc). Les amendes de police sont aussi reversées par l'État directement aux communes alors que sous ce seuil des 10 000 habitants, elles sont versées au conseil départemental.

20 000 habitants : politique d'égalité et conseils de quartier

Le seuil des 20 000 habitants, que vient de dépasser Concarneau sur la période 2015-2021, est l'un des autres grands seuils de différenciation du calcul de la dotation globale de fonctionnement (avec les seuils 2 000, 5 000 et 60 000). À ce stade, le conseil municipal passe à 35 conseillers municipaux et doit présenter un rapport sur la situation en matière d'égalité femme-hommes dans le débat d'orientation budgétaire. Il doit aussi mettre en place un site cinéraire (pour l'accueil des cendres des personnes décédées). Il a également la possibilité de mettre en place des conseils de quartier.

Ces seuils ont aussi une importance pour les indemnités des élus : on passe par exemple de 55% de l'indice 1027 de la fonction publique (4 025 euros bruts) pour un maire d'une commune entre 3 500 et 9 999 habitants à 65% pour les communes entre 10 000 et 19 999 habitants puis à 90% entre 20 000 et 49 999 habitants. Le maire de Concarneau voit ainsi son indemnité augmenter de près de 40% au-dessus de ce seuil des 20 000 habitants.